La reforma del Código Contravencional propuesta por el Poder Ejecutivo porteño es inconstitucional
El ODH se opone a la sanción de la reforma del Código Contravencional propuesta por el Poder Ejecutivo de la Ciudad por ser inconstitucional, violatoria de los derechos a la igualdad y libertad, ineficaz para resolver los problemas de seguridad en la Ciudad, por estar sustentada en reclamos infundados y por desviar la verdadera atención que merece hoy la política de seguridad en la Ciudad: la puesta en funcionamiento de la Policía Metropolitana.
En este marco, el ODH solicita a los legisladores de la Ciudad que se pronuncien en contra de este proyecto. A continuación se exponen los argumentos:
1) El problema de la “inseguridad” en la Ciudad.
Es de público conocimiento que la victimización en la ciudad de Buenos Aires es elevada, y que el temor a ser víctima de un delito es más elevado aún. Para resolver ese problema social, que afecta a la mayoría de los porteños, se requieren medidas de prevención y sanción integrales y planificadas, que evalúen la problemática en su totalidad y no de forma parcial. En los últimos años los delitos contra la propiedad han aumentado en la Ciudad y es necesario establecer políticas públicas para paliar ese fenómeno.
Sin embargo, el proyecto de modificación del Código Contravencional presentado por el Poder Ejecutivo de la Ciudad, el 31 de marzo de 2010, no propone ninguna medida real y efectiva para resolver ese problema sino que, con una visión parcial y errónea, proyecta una ilusoria solución inmediata generando para el futuro un aumento de la problemática y no su solución, violando además -si se implementara- derechos consagrados constitucionalmente como la libertad y la igualdad.
El proyecto no apunta a proteger los bienes ni la vida de los porteños sino que se ocupa de algunas “molestias” que los vecinos pueden sufrir cuando diversas personas quieren cobrar indebidamente un precio por estacionar un automóvil en lugares permitidos o cuando quieren limpiar los vidrios de su automóvil. O, por otro lado, cuando una persona camina por la calle encapuchado o con un palo.
El proyecto no se ocupa de establecer medidas preventivas para, por ejemplo, los delitos de robos, o hurtos, que los porteños sufren diariamente, incluso a metros de las Comisarías de la Policía Federal. El proyecto (insistimos, inválido constitucionalmente) ni siquiera se fundamenta en estadísticas que demuestren que los “cuidacoches” o “limpiavidrios” o los “manifestantes con palos” son aquellos que luego cometen delitos. Eso denota una absoluta falta de seriedad del proyecto y, como se verá más adelante, una visión errónea y lamentable sobre la supuesta opinión pública.
En ninguno de los casos previstos en el proyecto se está afectando la integridad física ni los bienes de los porteños. Si el “cuidacoche” amenaza o extorsiona o lesiona entonces le corresponden las sanciones que ya se encuentran previstas en el Código Penal o Contravencional. Que una persona limpie vidrios en la calle no significa que sea un ladrón. Y que alguien lleve un palo no significa lo mismo que ese palo sea utilizado en perjuicio de otra persona.
No es cierto, como dicen los fundamentos del proyecto cuestionado, que la normativa vigente no prevea soluciones para estos conflictos de convivencia. De este modo, la actividad de los “cuidacoches” en los alrededores de grandes eventos deportivos o musicales se puede disuadir con operativos conjuntos de las reparticiones con competencia en seguridad y tránsito. La existencia de las mafias es producto de la negligencia del Estado y de la complicidad de la Policía Federal. Y, en todo caso, de las disposiciones de los Fiscales que obligan a la víctima a realizar la denuncia. Para combatir a las mafias el Gobierno porteño y la Justicia de la Ciudad cuentan, en la actualidad, con herramientas suficientes. Sólo hace falta decisión política y estrategias conjuntas.
Una norma como la proyectada, más allá de los vicios constitucionales que más adelante mencionaremos, sólo va a servir para perseguir al eslabón más débil de la cadena, para aumentar el precio de la coima del funcionario que permita realizar la actividad ilegal, o para que la Mafia se acomode en otros negocios ilegales.
Y servirá, en especial, para realizar una limpieza social en el espacio público.
Disuelta la UCEP), aquel organismo estatal que se encargaba de golpear y robar las pertenencias de las personas en situación de calle, ahora se intenta legalizar la persecución de los pobres, dándole herramientas legales a las fuerzas de seguridad.
En este sentido, es notable el mensaje del Poder Ejecutivo –que acompaña el proyecto de ley- al distinguir entre “ciudadanos”, por un lado, y “cuidacoches”, por el otro: “…se produce una relación de suma tirantez entre el ciudadano y el “cuidacoche”, en la cual el primero se siente amenazado y con miedo, tanto respecto a su integridad personal como la seguridad de elementos de su propiedad.”
Así se soslaya o disimula que el denominado “cuidacoche” es un ser humano, probablemente ciudadano de Buenos Aires a quien le asiste el goce de los derechos que la Constitución de la Ciudad le reconoce a todos sus habitantes. Se trata de una discriminación arbitraria que repudia el orden constitucional, como veremos.
Darle seguridad a los vecinos no es despejar de pobres al espacio público. Ese concepto es propio de gobiernos antidemocráticos, represivos, arcaicos e ineficientes.
El espacio público es el lugar donde se expresa también la vulneración de derechos: se ve al que no tiene casa, al que no tiene trabajo, al que no tiene salud. Si se quiere resolver realmente el problema de la inseguridad entonces son claramente otros los pasos que deberían darse. Porque de lo contrario se acciona ante el humor social de una clase, violando el derecho a la igualdad. En todo caso, es inseguridad, que haya asesinatos, robos y hurtos. Y lo es también la falta de vivienda, educación, salud y alimentación. Finalmente es mayor inseguridad que los encargados de cuidar a los vecinos de la Ciudad tengan serios antecedentes penales.
El gobierno de la Ciudad está fabricando un arma de doble filo. Por un lado, quiere poner el foco de las políticas de seguridad en castigar acciones que no generan inseguridad y cuyos perseguidos serán necesariamente integrantes del sector más vulnerable de la sociedad. Y por otro lado, para reprimir esas conductas no delictivas pone al frente de la Policía Metropolitana a verdaderos delincuentes, con procesamientos penales dictados por la Justicia por la comisión de delitos de gravedad cierta.
El artículo 5 de la Ley de Seguridad Pública de la Ciudad (Ley 2894), dictada hace un año y medio, señala que: La seguridad pública es deber propio e irrenunciable del Estado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que debe arbitrar los medios para salvaguardar la libertad, la integridad y derechos de las personas, así como preservar el orden público, implementando políticas públicas tendientes a asegurar la convivencia y fortalecer la cohesión social, dentro del estado de derecho, posibilitando el goce y pleno ejercicio, por parte de las personas, de las libertades, derechos y garantías constitucionalmente consagrados.
Así, la seguridad debe ser consecuencia de la justicia, la igualdad, la solidaridad y no de las políticas restrictivas que exigen los “comentaristas” de los diarios en sus versiones digitales; comportamientos que expresan miedos que en otros tiempos llevaron a la ruptura institucional y a la violación masiva de derechos humanos.
Por su parte, el miedo de la población dejará de existir cuando se logre un pleno respeto por la Declaración Universal de Derechos Humanos, cuando se acorte cada vez más la brecha entre ricos y pobres, cuando se alcance un sistema penal que combata la delincuencia sin criminalizar y estigmatizar a los sectores más vulnerables, respetuoso de las garantías procesales, que condene no sólo la comisión de delitos menores sino todo tipo de crímenes, cuando garantice condiciones dignas de detención y finalmente cuando los derechos no sean vistos como obstáculos sino como objetivos de la política de seguridad.
2)Violación a la Constitución de la Ciudad.
Cuando el pueblo de la Ciudad de Buenos Aires decidió dictarse su autonomía y su propia Constitución decidió también derogar los edictos policiales y formularse su propio Código de Convivencia. Para dictar ese cuerpo normativo la Constitución de la Ciudad puso restricciones bien explícitas en el artículo 13: “La Ciudad garantiza la libertad de sus habitantes como parte de la inviolable dignidad de las personas. Los funcionarios se atienen estrictamente a las siguientes reglas: … 9) Se erradica de la legislación de la Ciudad y no puede establecerse en el futuro ninguna norma que implique, expresa o tácitamente, peligrosidad sin delito, cualquier manifestación de derecho penal de autor o sanción de acciones que no afecten derechos individuales ni colectivos”.
El proyecto de reforma del Código Contravencional del Poder Ejecutivo de la Ciudad pasa groseramente por alto esta manda constitucional. Claramente se está castigando una peligrosidad sin delito. Si bien es cierto que las contravenciones no son delitos y sus normas son para permitir una acorde convivencia en la Ciudad, también es cierto que si esta norma se aprobara la libertad de las personas que cometan esas acciones será restringida arbitrariamente, porque –salvo el caso de los “cuidacoches” cuando exigen dinero- se estarían sancionando acciones que no afectan derechos individuales ni colectivos. ¿Cuál es el bien protegido por el proyecto? ¿La tranquilidad? ¿Quién puede definir desde el Derecho la tranquilidad sin caer en arbitrariedades? El proyecto –fundamentado en un lenguaje lejano al Derecho y más propio de un locutor radial- no explica en términos constitucionales qué derechos o bienes se están protegiendo.
Ello se vislumbra en la prohibición de taparse el rostro o portar palos durante movilizaciones, hecho que sin afectar derechos de terceros colisiona contra la libertad del ciudadano de decidir la forma de expresar sus reclamos. Los considerandos del mensaje que acompaña al proyecto parecen fundamentar la prohibición en morigerar lo que denominan el “vale todo” ¿Puede esta entelequia restringir el principalísimo derecho a la libertad?
Cuando de divide entre ciudadanos de primera y ciudadanos de segunda, el proyecto altera la manda constitucional del artículo 11 que reza "Todas las personas tienen idéntica dignidad y son iguales ante la ley".
Veamos como se pretende justificar la modificación al artículo 52 del Código Contravencional, según el mensaje del Poder Ejecutivo: “Es recurrente en la Ciudad de Buenos Aires que en numerosos hechos delictivos hubo personas que estuvieron vigilando los movimientos de otras personas, comercios o empresas, a fin de controlar la entrada y salida de las viviendas y comercios con el fin de perpetrar diferente tipo de delitos. Las presencias de personas con tales actitudes, causan un fundado temor y alteran la tranquilidad de la gente en particular y de los barrios en general”.
Estamos ante una vuelta regresiva y anticonstitucional al concepto “actitud sospechosa”, concepto que devuelve facultades de antaño a los agentes policiales, a fin de aprender ciudadanos por simple "portación de cara”. No estamos ante una disyuntiva simplemente ideológica de persecución de la pobreza, sino que es una abierta repulsión de la Constitución de la Ciudad que en su artículo 11 prohíbe “…discriminaciones que tiendan a la segregación por razones o con pretexto de raza, etnia, género, orientación sexual, edad, religión, ideología, opinión, nacionalidad, caracteres físicos, condición psicofísica, social, económica o cualquier circunstancia que implique distinción, exclusión, restricción o menoscabo".
Si se acepta esta técnica legislativa estaríamos habilitando por vía de la ley un tipo de normativa muy peligrosa para la salud democrática. En la misma lógica el día de mañana, en virtud de las encuestas de opinión realizadas en zonas específicas, sin metodología y sustentadas en el humor social, se podría castigar a la persona en situación de calle que pide una limosna, a quien realiza malabares en la vía pública, a quien maneja un auto viejo o a quien se pone una gorrita en la cabeza con la visera para atrás. Todas estas conductas pueden ser justificadas con los mismos argumentos por los que ahora se quiere sancionar a quien porta un palo y se tapa la cara con una capucha o a quien limpia vidrios en la vía pública.
Gobernar la seguridad es una tarea muy compleja y requiere de funcionarios capacitados para hacerlo, que no caigan en la tentación de medidas efímeras, ineficaces, perjudiciales para el sistema y agresivas al Estado de Derecho. El Estado de Derecho es la aplicación rigurosa de una pirámide normativa: primero la constitución y los tratados internacionales de derechos humanos, luego las leyes y después los reglamentos. El Estado de Derecho no es, como quieren confundir en los argumentos del proyecto, un Estado al servicio de la moral de un sector de la ciudadanía.
3)La deficiente técnica legislativa
La técnica legislativa que propone el proyecto es inédita. Por un lado crea una norma que prohíbe determinadas actividades (“Prohíbese en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la actividad de cuidacoches y de limpiavidrios sin autorización legal”). Y por otro, crea la sanción en el Código Contravencional. Es como si para formular un tipo penal, el Congreso de la Nación dictara una norma que dijera: “Prohíbese matar, sin autorización legal”. Y luego dictara la norma en el Código Penal: “Se aplicará reclusión o prisión de 8 a 25 años, al que matare a otro…”. La técnica legislativa es confusa, deficiente y da cuenta de la improvisación en la medida.
Además, si la excepción es la autorización legal, entonces primero debe dictarse la normativa que regule las autorizaciones y permisos para esas actividades. No resiste ninguna lógica prohibir una conducta que se desvía de la conducta permitida si primero no se regula qué es lo permitido. Lo dicho puede ejemplificarse con el caso de la venta ambulante: la norma vigente –aunque polémica- regula la actividad y, a su vez, existe la norma sancionatoria que castiga a quienes se apartan de esa regulación. No ocurre eso con los “cuidacoches” ni con los limpiavidrios porque no tienen regulada su actividad.
4)El supuesto apoyo a la medida propuesta
Las autoridades del Gobierno de la Ciudad repiten constantemente que la iniciativa legislativa tiene un amplio respaldo de la población. Basan sus dichos en supuestas consultas efectuadas en caminatas realizadas por el Jefe de Gobierno, quien habría golpeado las puertas de los vecinos y habría obtenido ese apoyo; y, fundamentalmente, en las encuestas realizadas por diversos diarios en sus versiones digitales.
Pensar que opiniones parciales -incomprobables en términos de identidad, inexistentes en términos estadísticos, y que no respetan ninguna metodología científica- puedan ser la base de una medida de política pública en materia de seguridad es, por lo menos, de una ingenuidad preocupante. Pensar que la opinión social se expresa por los comentarios en los portales de internet de algunos periódicos, es subestimar a la ciudadanía, a los legisladores, a toda la sociedad y fundamentalmente a la democracia. Además, si se profundiza en la lectura de los comentarios que se colocan debajo de las noticias que anuncian esta medida se pueden observar numerosas expresiones de características fascistas y discriminadoras. Si la base social de la propuesta se expresa en esas encuestas y comentarios, entonces también –en la misma lógica- son esos comentarios los que sustentan la ideología del Gobierno de la Ciudad.
Es muy grave en términos de calidad democrática que el Poder Ejecutivo de la Ciudad, que debe garantizar el cumplimiento de las normas, la libertad y la igualdad, sostenga sus medidas políticas con esas encuestas y comentarios, que sólo traslucen opiniones vagas o vanas, en su mayoría irrespetuosas de los derechos fundamentales, y en algunos casos hasta amenazantes hacia quienes defienden los derechos humanos.
En la causa judicial en la cual la Justicia de la Ciudad –en virtud de un amparo presentado por este ODH- ordenó la suspensión del uso de las armas Taser, los abogados del Gobierno de la Ciudad, en el escrito de apelación de esa medida, acompañaron como prueba también los comentarios efectuados en las páginas web lanacion.com.ar; clarin.com.ar y perfil.com.ar sobre ese tema. Más allá de lo que se expresó en el párrafo anterior, en el marco de una causa judicial, esa documentación carece absolutamente de valor legal, con lo que el agregado de esa prueba insólita únicamente puede pensarse como una forma de presión para los jueces.
5)La Policía Metropolitana
Desde su creación, la Policía Metropolitana ha demostrado más tropiezos que soluciones. Desde la designación del Jorge “Fino” Palacios (actualmente con procesamiento confirmado por el delito de asociación ilícita) como jefe de la fuerza (primero desmentida, luego admitida y posteriormente arrepentida), hasta la falta de transparencia respecto de los métodos de selección de los policías que venían de otras fuerzas, pasando por los espionajes clandestinos, ahora, nuevamente, las autoridades del Gobierno de la Ciudad “advierten” que tienen en las filas de la Policía Metropolitana a hombres que fueron expulsados de la Policía Federal por irregularidades y que se encuentran procesados por la justicia por la comisión de diversos delitos.
En este marco de una fuerza de seguridad que pretendía ser comunitaria, moderna, despejada de los vicios tradicionales y que, finalmente, demostró todo lo contrario, el Gobierno de la Ciudad en lugar de reforzar las políticas públicas para resolver este problema, intenta correr el eje empeorando la situación. No sólo no se toman medidas efectivas para mejorar la conducción de la Policía Metropolitana sino que, además, se quiere proveer a esa misma fuerza de herramientas para perseguir a personas que no cometen acciones anti jurídicas. Se le quiere dar herramientas para perseguir a los más vulnerables y a quienes ejercen el derecho a protesta (directamente: criminalizar la pobreza y la protesta social) y no para perseguir delincuentes.
Como se dijo anteriormente, para perseguir a las mafias no se requieren de nuevas normas. En la Ciudad ya funciona plenamente el Cuerpo de Investigadores Judiciales (CIJ), dependiente de la Fiscalía General de la Ciudad, que válidamente podría investigar quiénes son los verdaderos beneficiarios económicos, por ejemplo, de la actividad de los “cuidacoches”. Resulta que ese trabajo es más complejo y requiere necesariamente enfrentar poderes enquistados. Es así que, sin esfuerzos, se decide darle herramientas a esta nueva fuerza para que persiga al último eslabón de la cadena en una tarea que en nada puede aportar para paliar la inseguridad que sufren los porteños.
El Ministro de Seguridad y Justicia, Guillermo Montenegro, declaró que pretenden filmar a los piqueteros y detenerlos luego: “No hablamos de evitar la protesta pero si que no sea amenazante. Se filmará para después apresarlos y no generar situaciones problemáticas en el momento"
Resulta claro que los artículos 6 y 7 del proyecto relacionados con la prohibición de capuchas y palos, en ocasión de manifestaciones, reconoce el objetivo explicitado por el ministro. Sin embargo, estamos ante tareas de inteligencia y persecución, prohibidas claramente por el artículo 29 de la Ley de Seguridad Pública de la Ciudad: “En ningún caso, el personal de la Policía Metropolitana, en el marco de las acciones y actividades propias de sus misiones y funciones, puede: c) Obtener información, producir inteligencia o almacenar datos sobre personas por el solo hecho de su raza, fe religiosa, orientación o identidad sexual, acciones privadas u opinión política, o de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, comunitarias, cooperativas, asistenciales, culturales o laborales, así como por la actividad lícita que desarrollen en cualquier esfera de acción”.
Por su parte, en otra muestra de ineficacia, inmediatez y falta de profundidad en la política propuesta, la norma no tiene en cuenta el trabajo realizado durante los últimos años por el Gobierno Nacional, con cooperación de expertos internacionales, en el marco del control policial de grandes manifestaciones; política que garantiza el derecho de reunión y de peticionar a las autoridades. En ese orden, se capacitó a diversas fuerzas de seguridad que ahora cuentan con profesionales preparados para la tarea, totalmente desprovistos de armas letales y específicamente preparados para intervenir en operativos de control que contemplan la implementación de buenas prácticas respetuosas de los derechos humanos. Más allá de las opiniones que pueda merecer la implementación de esa política pública, no resulta apropiado que, sin más y sin tener en cuenta aquello, ahora se intente interferir en esa práctica dando herramientas represivas a personal no capacitado.
La política de seguridad que se le quiere transmitir a los integrantes de la Policía Metropolitana con este tipo de propuestas normativas refuerza el imaginario social de una hipótesis sin sentido y falsa por la cual se afirma que existen dos sectores de la sociedad que son tan opuestos uno del otro que la protección de los derechos de unos hace imposible la garantía de los derechos de otros.
Ese camino es fatal y se encuentra demostrado que en lugar de solucionar el problema de la seguridad, lo agrava. Resaltamos una vez más que tanto el derecho a la seguridad como el reclamo a su garantía son legítimos desde toda perspectiva, pero no debe suponer nunca que para que estos sean efectivos se deba vulnerar derechos de otros.
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